Страница 1 из 11
Юридический факультет | Ответы на билеты к экзаменам зачетам » Ответы: экзамен, зачет » Конституционное право зарубежных стран » 45 Законодательный процесс зарубежных стран
45 Законодательный процесс зарубежных стран
Законодательный процесс в зарубежных странах
Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание, санкционирование и опубликование закона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, многих из этих стадий нет в монархиях с консультативными парламентами.

Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предложить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно составить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означает, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических последствий.

Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, их постоянные комитеты (редко), правительство, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности (в некоторых странах — несколько десятков человек), отдельные депутаты (в Египте; Польше, Финляндии — один депутат), некоторые органы государства, но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, Генеральный прокурор — в Бразилии). В Великобритании, Финляндии, некоторых других странах право законодательной инициативы предоставлено государственной церкви (ее высшему органу), но только по вопросам церкви. В развитых странах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законопроекта.

Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете, может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конституции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Италии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесены в любую палату, финансовые законопроекты во многих странах — сначала в нижнюю палату.

Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение и голосование на пленарном заседании палаты (но не в комитете) называется чтением, работа над законопроектом в постоянном комитете (комиссии) называется комитетской стадией. Содержание процедуры чтения не во всех странах одинаково. Иногда бывает так, что первое чтение включает и общую дискуссию и постатейное обсуждение (Германия), в других странах (Великобритания) — только оглашение заголовка проекта закона, в большинстве стран — обсуждение сути закона, его основных принципов, концепции.

Обычно бывают три чтения, но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных законов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше, Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшествовать комитетская стадия — обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее — доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством, применяются четыре чтения. Четыре, а то и пять чтений возможны, если закон возвращается из другой палаты непринятым, при условии, что палаты равноправны по отношению к законодательству и действует «правило челнока».

В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта, нередко по докладу соответствующей постоянной комиссии, куда поступает проект от председателя палаты. Иногда автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — передается в постоянный комитет (комиссию), соответствующий профилю проекта, для доработки. Принятие законопроекта в первом чтении означает утверждение принципов, основной идеи законопроекта. Их уже нельзя изменять в последующих чтениях.

Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полномочия, нередко применяет прием «кенгуру» — по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильотина» — заранее назначается время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил слова, лишаются возможности выступить. Вопрос о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут (в Италии по конституционным законам до 60 минут). Нельзя выступать дважды и в ряде парламентов нельзя выступать, читая текст (нужно говорить свободно). В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует.

Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парламента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятилетия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле и многих других странах. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.

В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию. Нередко третье чтение сразу следует за вторым без предварительного направления проекта в соответствующий постоянный комитет.

До первого чтения в некоторых странах возможен так называемый «предварительный вопрос» — краткое обсуждение целесообразности принятия закона по данному вопросу с выступлением автора проекта, одного выступления против проекта и выступления от имени правительства. При отрицательном решении проект с дальнейшего обсуждения снимается.

Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голосов состава каждой палаты, в Израиле — большинством присутствующих (без кворума), в Румынии — большинством присутствующих (при кворуме более половины), на Украине — более чем половиной конституционного состава (450 депутатов) однопалатного парламента (на основе референдума 2000 г. на Украине предусмотрено создание в будущем двухпалатного парламента), в Грузии — большинством голосов, но оно должно составлять не менее 1/3 списочного состава парламента, в Азербайджане — 83 голосами (наиболее важные законы) или 63 (другие) из 125.

Члены парламента голосуют разными способами: с помощью электронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (возгласами), в ответственных случаях используется поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или свободным.

Поскольку законопроект становится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о преодолении разногласий палат.

При разногласиях палат применяется несколько способов их преодоления:
1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте (Италия)
2) создание согласительной комиссии из равного числа представителей обеих палат (Германия)
3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием (Индия). Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты
4) наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большинства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодолено также простым большинством, но только на другой сессии парламента, т.е. практически через год. В Алжире закон считается принятым только в том случае, если он будет утвержден верхней палатой 3/4 голосов.

Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной властью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невозможны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании — 26 дней, во Франции — 40). Если бюджет не будет принят в установленный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюджета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирование по показателям прошлого года). По отношению к финансовым законам верхняя палата обычно права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна — прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное представительство. Многие законы (органические, в Венгрии — об армии и избирательные законы и т.д. принимаются квалифицированным большинством голосов, хотя они и не являются конституционными). Обычно в год во многих зарубежных странах принимаются несколько сот законов (200 в Финляндии, 300 в Италии, до тысячи и более в США). Далеко не все они имеют одинаковое значение, многие посвящены частным вопросам, небольшим поправкам к ранее принятым законам.

Промульгация и издание закона. После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации закона главой государства. Промульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, санкционирование закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон {право вето), и тогда он не вступает в силу. О способах преодоления вето главы государства — введения закона в действие без его подписи — будет сказано ниже.

Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем срок или в предусмотренный законодательством страны срок вступле

ния законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтому антидемократично положение, согласно которому законы или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу с момента их подписания.


Юридический факультет | Ответы на билеты к экзаменам зачетам » Ответы: экзамен, зачет » Конституционное право зарубежных стран » 45 Законодательный процесс зарубежных стран
Страница 1 из 11
Поиск: